徐駿作

　　我國目前有49個城市擁有地方立法權。提交十二屆全國人大常委會第十次會議審議的立法法修正案草案，擬將“較大的市”才享有的地方立法權擴大至設區(qū)的市，規(guī)定可就城市管理方面事項制定地方性法規(guī)。

　　溫州27年、煙臺26年、泉州19年、佛山11年……這些數(shù)字代表著每個城市爭取“較大的市”的努力時間。在每年的全國人代會上，有許多城市的人大代表向國務院提出建議，要求批準所在的市成為“較大的市”。所有這些不懈的努力，其原因只有一個：現(xiàn)行立法法規(guī)定，較大的市的人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)需要，制定地方性法規(guī)。這也就意味著，成為“較大的市”，就能獲得地方立法權，從而解決社會治理創(chuàng)新和經(jīng)濟轉型發(fā)展遇到的法制障礙。

　　因此，當立法法修正案草案將地方立法權擴大至全國282個設區(qū)的市時，立即引起社會關注。

　　地方立法權下放

　　已停滯21年

　　廣東佛山從2003年開始申請成為“較大的市”。11年來，佛山GDP從1381億元升至2013年的7010億元，但地方立法權始終未能如愿獲得。據(jù)不完全統(tǒng)計，佛山目前承擔著國務院及其部委賦予農(nóng)村綜合改革、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革、征地制度改革等重大改革試點任務15項；承擔省政府及其廳局賦予的大部制、工商登記制度改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革等改革探索任務25項，其中許多任務都需要從法律層面予以明確規(guī)范。而立法權的缺失，讓佛山頗為頭疼，走一步看一步的無奈，也讓改革推進步履蹣跚。

　　類似佛山這樣的例子還有很多。問題的癥結在于地方立法權上。1982年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》首次提出，較大的市可以制定地方性法規(guī)，擴展了此前只有省會城市和經(jīng)濟特區(qū)才擁有的地方立法權，但并沒有明確規(guī)定“較大的市”的界定和審批標準。此后，國務院先后4次批準了19個城市為“較大的市”。1993年國務院批準江蘇蘇州、徐州成為“較大的市”之后，批準工作隨即陷入停滯。時至今日，我國仍然只有49個城市擁有地方立法權。

　　“較大的市”批準工作停滯的這21年間是我國飛速發(fā)展的黃金時期，法律的滯后甚至缺失與改革的不斷推進形成了鮮明對比，尤其是在城市建設和管理方面，立法需求更是大幅度增加。但由于沒有地方立法權，許多城市都只能以“紅頭文件”的形式出臺相應規(guī)定，這也帶來了行政處罰標準模糊、于法無據(jù)等弊端。

　　“今天的社會是一個復雜社會，地方自主管理事務的范圍越來越廣泛，城市面臨的許多問題都迫切需要用法律來規(guī)范?！北本┐髮W教授強世功表示，雖然現(xiàn)行立法法并未賦予設區(qū)的市地方立法權，但在現(xiàn)實生活中，每個市的政府都制定了大量規(guī)范性文件，且在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力。擴大地方立法權的范圍，有利于規(guī)范地方政府的政策制定權，提升政府的管理水平。

　　放開地方立法權

　　具備可行性

　　2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“逐步增加有地方立法權的較大的市數(shù)量”。這讓許多申請成為“較大的市”的城市看到了希望的曙光。

　　在法學界看來，放開地方立法權早就具備了現(xiàn)實可行性。一些發(fā)達地區(qū)，人口都在百萬以上規(guī)模，經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍較高，法制機構建設普遍較好，加之立法法已經(jīng)形成了一整套的地方立法體系，對地方立法權限、程序等都做出了十分明確的規(guī)定。與此同時，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章備案制度也在不斷完善，放開地方立法權的條件已經(jīng)較成熟。

　　比如廣東東莞，來自統(tǒng)計部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，東莞人口超過1000萬人，其中本地戶籍人口只有不到20%，絕大部分都是外來人口。對于這種特殊的人口結構，如何保障教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務的均等化是一個重大課題。如果一些好的做法、措施不能上升到法律層面，那么外來人口的合法權益也就得不到保障。

　　東莞是一個不設縣、區(qū)的地級市，因此東莞選擇了簡政強鎮(zhèn)的特殊做法，將紀律、人事、經(jīng)濟、教育等眾多經(jīng)濟社會管理權限下放到各鎮(zhèn)街和園區(qū)。然而，在東莞所下放的權限中，絕大部分是法律規(guī)定縣級人民政府才能行使的。為了解決這個問題，東莞目前采取以委托、交辦等方式下放，加蓋的也是市直部門的業(yè)務章。而在“鎮(zhèn)行縣權”的過程中遭遇了許多法律難題，如鎮(zhèn)一級政府并不具備縣級政府主體資格，需要通過立法明確鎮(zhèn)街行政管理權限。

　　東莞所遇到的問題，也是許多地方政府頭疼的難題。在一些地方，甚至形成了改革與法律博弈的局面，要么地方政府想方設法尋找法律漏洞，鉆法律空子，要么就干脆突破現(xiàn)行法律限制，違背現(xiàn)行法律的宗旨、原則和精神。因此，有專家建議，既然地方政府用大量的規(guī)范性文件替代法律，不如干脆擴展地方立法權，將地方對法律的細化、延伸、拓展納入到法律體系之中，憑借立法法對地方立法的規(guī)定對其進行限制和規(guī)范，以達到維護法律統(tǒng)一的目的，解決現(xiàn)實發(fā)展中的諸多矛盾和問題。此次立法法修正案草案擴展地方立法權的規(guī)定，就回應了這種觀點。

　　不過，中國人民大學教授朱力宇也指出，賦予設區(qū)的市相應的立法權，絕不意味著將“地方立法權一下子擴大到所有設區(qū)的市”，立法法修正案草案規(guī)定，制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省一級人民代表大會常務委員會確定，并報全國人民代表大會常務委員會備案，“這表明地方立法將是一個循序漸進、逐步開展的過程?！?/p>

　　避免立法權濫用

　　是關鍵

　　“現(xiàn)在地方?jīng)]有立法權還搞出來許多‘紅頭文件’進行規(guī)范，一旦有了立法權還不疊床架屋整出一套地方法律體系來？”

　　“國家立法呈現(xiàn)逐漸細化的趨勢，給地方留下的立法空間逐步縮小，這使得地方立法要么重復國家的法律，要么違背國家的法律，境地十分尷尬?！?/p>

　　“立法法擬擴大地方立法權”一經(jīng)媒體報道，立即引發(fā)廣泛的討論。持反對觀點的人認為，如果說一次違法的執(zhí)法只是污染了水流，那么一次違法的立法就是污染整個水源。立法權具有權力的一般特性，還存在被濫用的可能。與行政權和司法權的濫用相比，立法權被濫用的危害有過之而無不及。

　　如何防止立法權被地方濫用？朱力宇表示，最重要的還是堅持在我國施行多年的地方立法“不抵觸、有特色、可操作”的原則，“所謂‘不抵觸’，是指地方下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸，同位階的法律規(guī)范之間也應當保持和諧統(tǒng)一，這是維護國家法制統(tǒng)一的必然要求；所謂‘有特色’，首先是相對于中央立法而言，地方立法應根據(jù)本地區(qū)實際情況來解決自己的特殊問題，其次是相對于其他地區(qū)而言，地方立法應從本地區(qū)的實際出發(fā)，充分把握本地區(qū)的特點和規(guī)律，使地方立法真正符合本地區(qū)實際情況；所謂‘可操作’，是地方立法的效果要最終體現(xiàn)在具體實施上，要重視探索適應本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的成本最小化和效益最大化的制度設計?！?/p>

　　“立法是一項復雜的工作，需要很高的專業(yè)技術水平?！睆娛拦Ρ硎?，立法人員的素質高低對立法質量有著直接的影響。應對其進行專業(yè)的法律訓練，為高質量立法提供保障。此外，如果地方立法權的民主性和公眾參與程度不足，也可能對公眾權利造成損害。因此，在地方立法中必須通過多種渠道擴大公眾參與，同時也要加強全國人大的法律審查權，防止和解決下位法與上位法相沖突的問題。

　　彭波 張瀟月