近年來，一些地方對撤縣設區(qū)躍躍欲試，但也有一些縣力求“獨善其身”“逆勢而行”。2013年，浙江省長興縣就因湖州市撤縣設區(qū)計劃引發(fā)一場風波，計劃最終不了了之。
為什么要搞撤縣設區(qū)？其程序、標準如何？究竟會帶來哪些影響？這些問題，亟須進行理性思考，科學研判。
5年批準撤縣設區(qū)46件
《國務院關于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》要求，縣、自治縣、市、市轄區(qū)的設立、撤銷更名和隸屬關系的變更由國務院審批，各級民政部門分級負責行政區(qū)劃的管理工作。撤縣(市)設區(qū)包括縣(市)的撤銷和市轄區(qū)的設立，由有關地方人民政府形成方案并逐級上報國務院審批。民政部作為國務院行政區(qū)劃業(yè)務主管部門，承辦撤縣(市)設區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的審核工作。
南京大學法學院教授肖澤晟說，撤縣設區(qū)的標準，主要依據(jù)是憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、國務院關于行政區(qū)劃管理的規(guī)定等，但所列條件均非常原則，除此之外并無其他詳細的規(guī)定。
記者采訪民政部有關負責人時獲悉，2011年至2015年9月，國務院共批準撤縣(市)設區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整46件。主要集中在以下三種類型：
一是重點調(diào)整了在國家發(fā)展戰(zhàn)略和國家級發(fā)展規(guī)劃中具有重要地位的節(jié)點城市。如在重慶、天津、杭州、石家莊、青島等11個直轄市、省會城市和計劃單列市開展了撤縣(市)設區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整；為了落實國家“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶三大戰(zhàn)略，在西安、連云港、保定、秦皇島、南京等戰(zhàn)略地位重要的中心城市開展了撤縣(市)設區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整。
二是解決了一批地級市城區(qū)規(guī)模偏小和“一市一區(qū)”等市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構不合理問題。如在揭陽、三門峽、梅州等市轄區(qū)規(guī)模偏小的地級市開展了撤縣(市)設區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整；在紹興、贛州、安順等19個“一市一區(qū)”的地級市開展了撤縣(市)設區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整。
三是同步撤并了一些規(guī)模較小的市轄區(qū)。如石家莊、保定、常州、南京等城市在撤縣(市)設區(qū)的同時，撤并規(guī)模較小的市轄區(qū)，優(yōu)化市轄區(qū)結(jié)構。這些撤縣(市)設區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整，對服務地方經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。
撤縣設區(qū)并非都是“香餑餑”
與國務院已經(jīng)批準的數(shù)目相比，等待撤縣設區(qū)的縣為數(shù)更多。在這種熱潮背后，其實是利益考量。
中國人民大學公共管理學院城市規(guī)劃與管理系副教授鄶艷麗認為，撤縣設區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展達到一定階段，區(qū)域城鄉(xiāng)建設統(tǒng)籌考量的戰(zhàn)略舉措。在城市發(fā)展建設受到門檻阻礙時，如蕭山之于杭州，撤縣設區(qū)將有利于促進城鄉(xiāng)建設的統(tǒng)一依法管理，促進城市空間格局的拉大做強，有利于基礎設施與公共服務設施的共建共享，對縣城建設而言，可能會帶來管理水平、城市規(guī)劃和建設標準的有效提升，有利于居民社會福利水平的總體提高。
在肖澤晟看來，地方政府追求土地財政最大化的沖動才是撤縣設區(qū)的重要原因。“一般熱衷于撤縣設區(qū)的地方都是城市規(guī)模比較大、經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的較大的轄區(qū)市，且現(xiàn)有城市土地資源不足以支撐城市的進一步擴張，因而有將所轄地理距離較近的縣改為區(qū)的強烈沖動?？h改為區(qū)后，廣闊的農(nóng)村土地會納入城市規(guī)劃區(qū)范圍，集體經(jīng)濟組織所有的土地事實上將逐步變?yōu)閲型恋兀恋刎斦杖胍矔泻艽筇岣?。?/p>
然而，利益衡量不等于理智的選擇，更不一定能帶來理想中的績效結(jié)果。
“如果中心城市經(jīng)濟發(fā)展水平、管理水平和財政能力不足，撤縣設區(qū)反而不利于縣城的發(fā)展，使得縣城的發(fā)展動力降低?！编斊G麗說。
中山大學政治與公共事務管理學院教授劉軍強認為，撤縣設區(qū)也有可能在就業(yè)、社會保險等民生領域帶來諸多新情況?！俺房h設區(qū)之后，原有的農(nóng)村居民可能會變?yōu)槌擎?zhèn)居民，需要調(diào)整相應的社保政策。同時，如果新增城鎮(zhèn)居民就業(yè)參與率不高，可能會推高城鎮(zhèn)失業(yè)率，從而增加當?shù)厥I(yè)保障的壓力。除此之外，我國現(xiàn)有的社會保險統(tǒng)籌層次較低，社會保險統(tǒng)籌上升到市一級層面后，基金的抗風險能力會得到提高，但是區(qū)一級的社會保險征收動力可能會降低?！?/p>
2009年財政部下發(fā)《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，確立在2012年底前力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政的改革目標。在“省管縣”的大背景下，撤縣設區(qū)的博弈變得更加復雜?！澳承┑丶壥姓疄榫S持對縣級政府財政等方面權力的掌控，不顧縣域城鎮(zhèn)化水平、區(qū)域發(fā)展需要等情況，盲目將縣并入市轄區(qū)，不僅沒有將他們帶上城市發(fā)展快車道，反而使他們在失去自主權后淪為城市的邊緣，陷入‘假性城市化’的陷阱。”鄶艷麗說。
撤縣設區(qū)應征求公眾意見
民政部部長李立國曾在國務院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上表示，“不是所有的縣，也不是多數(shù)縣能夠改市、改區(qū)，只有人口密度、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)集聚的人口，尤其是非農(nóng)業(yè)人口達到城市化的標準，并且各項經(jīng)濟總量指標達到城市化的程度，才構成撤縣設市和撤縣改區(qū)的條件?！泵裾坑?014年10月發(fā)布《市轄區(qū)設置標準(征求意見稿)》，正是按照人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平和空間限制來擬定標準。
2014年中央發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確提出“制定城市市轄區(qū)設置標準，優(yōu)化市轄區(qū)規(guī)模和結(jié)構”的要求?！艾F(xiàn)有撤縣設區(qū)程序、標準上的不足也需要盡快予以彌補，做到科學規(guī)劃、依法規(guī)劃?！?劉軍強說。
針對撤縣設區(qū)標準過于原則的問題，肖澤晟建議，“國務院應盡快出臺《撤縣設區(qū)辦法》，這有別于現(xiàn)行的《市轄區(qū)設置標準》，不僅應明確規(guī)定撤縣設區(qū)的條件，還應規(guī)定審核程序中必須向社會公開撤縣設區(qū)的理由，舉行公開的聽證會或論證會，廣泛征求社會各界意見，尤其是原縣所屬區(qū)域的公眾的意見?！?/p>
“考慮到我國地方差異較大，建議給省級政府自主權，各省根據(jù)情況制定地方規(guī)則，國家層面審議規(guī)則?！编斊G麗認為，地名蘊含著一地的文化歷史、維系著居民的身份認同，因此區(qū)劃調(diào)整的名稱命名問題也需要廣泛公示，避免無文化、無特色的改名之舉。
不光要把好撤縣設區(qū)的審核關，各級地方政府也應該采取相應的配套措施來應對行政區(qū)劃變更后的問題，更好發(fā)揮區(qū)劃變更優(yōu)勢。劉軍強表示：“農(nóng)村變?yōu)槌鞘兄?，當?shù)卣赡軙耐恋刭Y源等獲得收益，而原來農(nóng)民的利益則可能變相受損。為了保持社會穩(wěn)定，政府應該算整個社會層面的‘大賬’，而不是眼前紙面經(jīng)濟的‘小賬’，以收益補民生，以民生促穩(wěn)定，減少社會失序帶來的摩擦成本，實現(xiàn)整個系統(tǒng)的良性循環(huán)?！?記者 徐雋 陳定源參與采寫)