按照“多規(guī)合一”的統(tǒng)一要求，海岸線200米內不允許建設。圖為亞龍灣海岸線。武威攝

　　一塊逾7平方公里的地塊，卻藏著數十塊相互“打架”的地——城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設用地，在國土規(guī)劃中是耕地，在林業(yè)規(guī)劃中是林地，挨著水庫的是水利用地。土地性質說不清，這些地就沒法用。

　　打架了，怎么辦？只好部門之間協(xié)商著改。不同部門經常為規(guī)劃協(xié)調，到底是什么性質的地，應該怎么處理，時間久了，誰都說不清。在澄邁縣，海南老城經濟開發(fā)區(qū)內生態(tài)軟件園的這塊地，以前一動就扯皮。

　　現在，部門之間不用再“撕”了。

　　2015年12月底，還是在澄邁，記者看到了“多規(guī)合一”版本的軟件園二期總體規(guī)劃圖、控制性詳細規(guī)劃圖，紅、黃、橙、綠等顏色清晰地標示出各個區(qū)域、地塊的用途，商業(yè)用地、工業(yè)用地以及水、電、路、氣、光纖“五網”配套設施線路，一目了然。

　　“地塊多大面積、基準地價多少、能做什么產業(yè)，規(guī)劃框定得一清二楚，向社會公示后，各部門照著流程辦就行。企業(yè)進來后只要選好地，簽了承諾書，就可以開工了。”海南老城經濟開發(fā)區(qū)管委會軟件園協(xié)調辦主任伍岳說。

　　改變來自海南成為全國唯一的省域“多規(guī)合一”試點省份。2015年6月，中央全面深化改革領導小組第十三次會議，同意海南省就統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等開展省域“多規(guī)合一”改革試點。

　　為此，海南省政府成立以省長劉賜貴為組長的領導小組，全力推動“多規(guī)合一”改革試點工作，17個省直部門全程參與。省級“多規(guī)合一”工作主要通過編制《海南省總體規(guī)劃》，落實全省“一盤棋”理念，形成引領全省發(fā)展建設的一張藍圖。市、縣“多規(guī)合一”工作同步推進，建立全省統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，實現各項規(guī)劃的有機銜接，最大限度地守住生態(tài)紅線、發(fā)揮資源利用效率、提高行政審批效率。

　　在海南省委書記羅保銘看來，海南開展省域“多規(guī)合一”改革試點，既是黨中央賦予海南的重要改革使命，也是國家全面深化改革全局中的具體組成部分?！岸嘁?guī)合一”是一項系統(tǒng)工程，涉及多個部門和方方面面的協(xié)調配合，需要改革攻堅打破壁壘藩籬，“一張藍圖干到底”。

　　“一張藍圖”能解決“規(guī)劃打架”嗎？這張藍圖長啥樣？多規(guī)怎么合？誰來合？如何保障“干到底”？

　　打架

　　多重規(guī)劃之困

　　一個縣竟有各類規(guī)劃67個

　　“誰家樂意一出門就碰上污水處理廠呢？”這個難題困擾了澄邁縣委書記楊思濤許久。

　　海南老城經濟開發(fā)區(qū)美寧村在海邊，離繁華的盈濱半島很近。10年前，這里還是個荒島。隨著海南國際旅游島建設和?？谑姓w向西遷移，與?？诰o連、面朝大海的盈濱半島，商業(yè)地產一下子火了起來。

　　地區(qū)開發(fā)了，卻沒有污水管道。海南老城經濟開發(fā)區(qū)管委會環(huán)保局局長王堯說，那時，美寧周邊十幾個村子，連同一些商品房小區(qū)，生活污水都只能亂排或偷排進海。為了這個問題，居民急，澄邁縣也著急。2011年就立了項，但3年多都動不了工，2015年方開工。為什么？

　　楊思濤說，最開始縣里打算在地上建污水處理廠?？蔁o論選在哪里，都有居民反對。

　　管網回到地下，打架就開始了。項目從城鄉(xiāng)規(guī)劃上沒問題，可是要經過土地規(guī)劃中的農田，還有二三十畝林地。國土部門說：“這里是林地，要林業(yè)部門先審批?！绷謽I(yè)部門說：“我們沒有林地指標，要找省里?！眹恋氖虑榻鉀Q了，與海洋部門又打上了架，“沿線的管道經過海洋保護用地”，又需要去海洋部門申請。

　　就這一個項目，但凡推進，都要經過縣委、縣政府協(xié)調，發(fā)改、國土、住建、林業(yè)、環(huán)保、海洋及所經過的村鎮(zhèn)參與，一開會就要來十幾個部門。

　　到底有多少規(guī)劃？這些規(guī)劃為什么會打架？

　　澄邁縣摸了底。據不完全統(tǒng)計，“十二五”期間，全縣共有各類規(guī)劃67個?！俺芜~的情況并非特殊案例?！睒I(yè)內人士介紹說，“規(guī)劃太多太亂太雜的情況，在海南全省甚至全國都有，并不稀奇?！?/p>

　　海南省住房和城鄉(xiāng)建設廳廳長丁式江告訴記者，編制《海南省總體規(guī)劃》過程中，發(fā)現了造成“規(guī)劃打架”的五類情況：基礎數據不統(tǒng)一；各類規(guī)劃在編制過程中使用的坐標系不一致；規(guī)劃編制依據不統(tǒng)一，城鄉(xiāng)規(guī)劃依據城鄉(xiāng)規(guī)劃法編制，土地利用總體規(guī)劃依據土地管理法編制，林業(yè)、環(huán)保各有依據；技術標準不統(tǒng)一；規(guī)劃編制期限不統(tǒng)一，國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃期限是5年，土地利用總體規(guī)劃的期限一般為15年，城市總體規(guī)劃期限一般是20年。

　　即便坐標統(tǒng)一，各類規(guī)劃還存在圖斑重疊。海南省副省長、省“多規(guī)合一”辦公室主任王路介紹，在海南，國土部門規(guī)劃的耕地和林業(yè)部門規(guī)劃的林地有1007平方公里的重疊區(qū)域，圖斑約有52萬塊；城鄉(xiāng)規(guī)劃建設用地與規(guī)劃保護林地重疊面積447平方公里，圖斑7.4萬塊；城鄉(xiāng)規(guī)劃建設用地與基本農田重疊面積133平方公里，圖斑2.6萬塊；耕地、林地、建設用地、生態(tài)保護紅線之間重疊、矛盾圖斑一共有127.9萬塊。

　　數據打架、圖斑沖突，讓多數規(guī)劃淪為空文，有的規(guī)劃則陷入了什么都涉及、什么都管不了的尷尬境地?！笆锌h各自為政、空間布局散亂、生態(tài)本底侵蝕、項目審批遲滯。”海南省常務副省長毛超峰調研后總結了“規(guī)劃打架”造成的重點問題。不僅如此，統(tǒng)籌布局、優(yōu)化資源配置的問題也很難得到解決。

　　一個縣到底有多少生態(tài)林地、多少公益林、多少基本農田、多長海岸線，各個部門的說法不一。全省的生態(tài)紅線應該怎么劃，也只能定個大概。近海資源應該怎么規(guī)劃，各市縣各行業(yè)，各有各的想法，各有各的算法。每個縣各式各樣的園區(qū)，信息產業(yè)園、健康產業(yè)園、養(yǎng)老產業(yè)園，東一點西一點，都做不大，但要起土地補貼來一點不含糊。

　　良好的生態(tài)環(huán)境是海南最強的優(yōu)勢和最大的本錢。對于海南而言，“全島的生態(tài)環(huán)境是個整體，山海河林田，不能孤立保護，需要明確底數和科學計算承載力，統(tǒng)籌管理。針對開發(fā)建設要優(yōu)化布局、集約利用。”王路說。

　　集約利用，統(tǒng)籌管理，海南從空間上需要“一張藍圖”。毛超峰將中央選擇海南作為改革試點的原因總結為海南“有需要、有基礎、有條件、有可能”。他認為，海南是全國唯一省直管縣的體制，我國各類空間規(guī)劃，包括陸海統(tǒng)籌、軍民融合、林田協(xié)調，在海南均有體現，這些“先天”條件增大了海南“多規(guī)合一”成功的可能性。

　　突圍

　　繪出“一張藍圖”

　　解決各類規(guī)劃的重疊圖斑127.9萬塊

　　2015年底，澄邁42個積累多年的“老項目”一起開動。楊思濤終于松了口氣：“全省‘多規(guī)合一’，把我們打架的規(guī)劃一次性解決了?！?/p>

　　全省“多規(guī)合一”要從2015年3月的全國兩會說起。人大代表、政協(xié)委員、專家，紛紛提出從國際旅游島發(fā)展和生態(tài)保護的任務出發(fā)，海南需要“一張藍圖”。6月5日，經中央同意，海南成為全國首個開展省域“多規(guī)合一”改革試點的省份。

　　按“一張藍圖”要求，打架的土地依照同一標準明確了屬性，打架的林地和農地在合法合規(guī)的前提下被調出來給建設項目用。按照這個標準，萬寧市副市長來慶強說，萬寧56個拖延多時的打架項目也終于在2015年開了工。

　　2015年底，《海南省總體規(guī)劃》出臺。它包含了《海南省主體功能區(qū)劃》《海南省生態(tài)保護紅線規(guī)劃》《海南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》《海南省土地利用總體規(guī)劃》《海南省林地保護利用規(guī)劃》《海南省海洋功能區(qū)劃》。多個規(guī)劃合到一個“總規(guī)”里，通過空間置換等方式，共協(xié)調處理重疊圖斑127.9萬塊，有效解決了耕地、林地、巖線的圖斑重疊等問題，形成了完整的“一張藍圖”。

　　兩個“拔房子”的故事由此展開。

　　第一個“拔房子”的故事，講的是生態(tài)保護和建設如何平衡的事兒。

　　“我們終于把黎母山上的房子拔到山下了?！杯傊欣枳迕缱遄灾慰h副縣長冷毅說。

　　這是怎么回事？

　　如果說海南是“綠島”，位于中部山區(qū)、茂林密布的瓊中是“綠心”，黎母山就是“心尖子”?！靶募庾印币Ｗo，可住在“心尖子”上的老百姓也要吃飯住房。按照原有土地利用規(guī)劃，在黎母山林地中有些零散建設用地。

　　雖然是建設用地，可真要是搞建設，又要修路又要動土，用當地居民李政富的話說就是“山不成山樣，罪過就大了”。這些建設用地只好閑著。

　　而一些游客本來想到黎母山旅游，但聽說山上連個住的地方都沒有，就打了退堂鼓。好好的風景，白白浪費了。這讓瓊中糾結了很久。

　　“多規(guī)合一”開始后，瓊中瞅準機會，一面按照全省統(tǒng)一的坐標，將陸地面積55.7%的地區(qū)劃為禁止和限制紅線區(qū)，風景優(yōu)美的黎母山百花嶺都在其中；一面以省環(huán)保廳下發(fā)的生態(tài)紅線為基準，將山上的建設用地指標統(tǒng)一調配給山下。“從此以后，除了必要基礎設施，再也不會在山上動土了?！崩湟愀吲d地說。

　　另一個“拔房子”的故事，則告訴了我們“一張藍圖”在城市開發(fā)邊界上的選擇。

　　2016年元旦，位于三亞市崖州區(qū)的一塊農田正在平整。這塊地，經歷了從田到樓，再從樓變田的過程。農田前身，是個名為金陽光溫泉花園小區(qū)的違建樓盤。截至2014年底，三亞市各類違章建筑超400萬平方米。河邊、海邊都瘋“長”出不少樓。三亞市規(guī)劃局副局長常成云開玩笑說，這么個“長”樓法，還要規(guī)劃做什么，規(guī)劃規(guī)劃，真的成了墻上掛掛。

　　2015年4月，住建部將三亞確立為全國城市修補、生態(tài)修復試點城市。三亞“雙修”和全省“多規(guī)合一”同步進行。立足“還海于民、還景于民、還綠于民”，一場阻止建筑野蠻生長、明確城市邊界的大行動開始了。截至2015年底，三亞共拆除違章建筑7278棟，總面積達388.57萬平方米，“金陽光”還樓于田，也給城市內外都留下了空間。

　　常成云這下高興了：“這次全省上下一起行動，規(guī)劃要當真了?！?/p>

　　在三亞“多規(guī)合一”中，確定三亞生態(tài)紅線區(qū)用地面積約占全市陸域面積的44.7%。除將北部山體林地、水源地、近海自然資源等重要生態(tài)功能區(qū)劃入生態(tài)紅線區(qū)，還將位于城市內部的河流水系、山體林地、公園、濕地等一并劃入生態(tài)紅線區(qū)進行嚴格保護。簡單地說，城市發(fā)展，要體現“顯山”“露水”“見林”“透氣”的原則。

　　“以省域為單位開展‘多規(guī)合一’改革工作，在全國是沒有先例的。這既是中央交給海南的一項重大政治任務，也是海南作為全國最大經濟特區(qū)和‘改革試驗田’義不容辭的使命和擔當?！眲①n貴說。

　　“多規(guī)合一”就是要“把海南當作一個整體來規(guī)劃”，實現全省一盤棋，科學發(fā)展，綠色崛起。從2015年7月20日至12月1日，海南省組成6個檢查組，在全省沿海12個市縣，對環(huán)島1823公里海岸線開展為期1個月的海岸帶保護與開發(fā)專項檢查和3個月的全面整改。全省海岸帶200米范圍納入《海南省總體規(guī)劃》生態(tài)保護紅線進行嚴格管控。

　　園區(qū)規(guī)劃不再攤大餅，變得集約高效。全省6個高新技術、信息產業(yè)、臨空產業(yè)、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃用地，一共減少98.48平方公里，比原有規(guī)劃土地面積減少逾四成。

　　截至2015年底，海南確定全省陸域生態(tài)紅線面積11535平方公里，占全省陸地總面積的33.5%；近岸海域生態(tài)保護紅線區(qū)域總面積2920平方公里，占近岸海域面積12.3%。同時劃定了資源消耗上限和環(huán)境質量底線，提出全省耕地保有量、永久農田保有量、林地保有量、自然岸線保有率和全省空氣質量水平，城市水體和近岸海域水質等管控目標。

　　“一張藍圖”要管15年，劃定了生態(tài)紅線、明確了城市邊界、集約利用土地，讓海南的發(fā)展方向更加清晰堅定。

　　改革

　　78張表變“一張表”

　　以規(guī)劃代立項，減少審批環(huán)節(jié)，減少尋租

　　“多規(guī)合一”改革前，海南老城開發(fā)區(qū)易友投資管理中心人事部主任李琳每周都要抱著一大堆申報材料，跑好幾趟澄邁縣城。項目在開發(fā)區(qū)審批完了，還要到縣里再轉一圈。這種開發(fā)區(qū)和縣里“兩張皮”現象，讓她叫苦不迭。

　　“以前，一個簡簡單單的企業(yè)入園注冊，辦下來總共要填78張表?！蔽樵罒o奈地說。

　　如今，走進軟件園的企業(yè)服務超市，將申報材料交給園區(qū)的代辦員，只要交一份申報材料，工商、稅務、公安等部門就會共享互認，最快3個半小時，企業(yè)就能辦完設立手續(xù)。項目從申請到竣工驗收需要的審批時間從425天縮減至37天，審批提速達80%以上。

　　“‘多規(guī)合一’有助于以規(guī)劃代立項，減少審批環(huán)節(jié)，減少扯皮，減少尋租。”海南省發(fā)改委副主任朱華友認為。

　　在“多規(guī)合一”的基礎上，老城經濟開發(fā)區(qū)推行“兩書一制度”，通過向社會公開“業(yè)主承諾”“設計方承諾”“施工方承諾”“監(jiān)理承諾”等方式取代規(guī)劃報建、施工許可階段的審批事項。“2015年8月，我們和開發(fā)區(qū)管委會簽了承諾書，就順利開工了，用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證等都是開工后陸續(xù)辦下來的?！焙Ｄ闲怕撌称酚邢薰驹綗橓i說。

　　現在，老城經濟開發(fā)區(qū)建立起了改革創(chuàng)新容錯免責機制，對因推進審批制度改革創(chuàng)新而突破常規(guī)的單位和個人實行免責。只要投資項目符合入園項目準入清單，審批人員就可以大膽地批。

　　在三亞市副市長鄧忠看來，“一張藍圖”為在一個平臺上一攬子解決問題提供了可能。

　　三亞市將規(guī)劃系統(tǒng)與審批系統(tǒng)對接，“多規(guī)合一”后的“一張藍圖”嵌入到全市審批一體化系統(tǒng)里。市政務中心主任侯振華說，現在已有41個審批部門、4個公共服務部門、5家中介部門根據“多規(guī)合一”的部署，入駐政務中心。行政審批的“萬里長征線路圖”被拆解，組裝成了立項、供地、規(guī)劃報建、施工許可、竣工驗收“五個集裝箱”，涉及的審批部門可以并聯審批，審批意見匯總到“一張表”上。

　　借助“五個集裝箱”“一張表”審批，三亞市生活垃圾焚燒發(fā)電廠的審批時限從原先串聯審批的334個工作日，縮減至34個工作日。

　　“‘多規(guī)合一’后，從省到市縣到基層只有一張圖，哪里能動，哪里不能動，在大的板塊上是清晰的。企業(yè)不用再像以前那樣一個部門一個部門地去跑?！焙Ｄ鲜“l(fā)改委副主任王長仁認為，海南的“多規(guī)合一”改革就是要解決原來存在的規(guī)劃銜接、協(xié)調不足導致項目落地難的問題。

　　2015年底，康迪車業(yè)海南公司通過極簡審批，與?？诟咝聟^(qū)簽約4天后就拿到用地紅線圖。高新區(qū)改革原則說來也簡單，即規(guī)劃階段能做的，決不留到審批環(huán)節(jié)，比如高新區(qū)管委會統(tǒng)一編制園區(qū)的區(qū)域性環(huán)境影響評價、水土保持評估、雷電災害風險評估等，以區(qū)域性評估取代單個項目評估，企業(yè)入園后無須再重復評估。

　　王路認為，改革走到了“放權”這一步，才真正進入深水區(qū)，“‘多規(guī)合一’后，有些行政審批權限抓著沒用，抓不住了，必須取消或者下放。”

　　一方面，“多規(guī)合一”要突破行政壁壘和地方利益的藩籬，另一方面則是要統(tǒng)籌規(guī)劃全省一盤棋，許多以前無法逾越的體制機制障礙，在新的體系下得到消解，呈現出多贏的局面。

　　2015年，博鰲機場、博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)、文昌至博鰲高速公路等4個省重點項目，先后在瓊海開工，一時間，瓊海的建設用地指標吃緊。

　　“過去市縣只能內部占補平衡，沒有建設用地指標了，就沒辦法了?！嘁?guī)合一’后，全省的建設用地底數清楚了，可以采取異地占補平衡的辦法。瓊海市占補平衡不了，就通過其他市縣協(xié)調?！泵逭f，全省一盤棋，讓全省范圍內的占補平衡成為可能，從而保障重點項目如期動工。

　　全省一盤棋，也讓“飛地經濟”成為可能。2015年11月，海南開始在省級園區(qū)實行“飛地經濟”政策，鼓勵受限于資源環(huán)境制約、規(guī)劃或產業(yè)配套限制等的項目到其他省級園區(qū)落戶建設，項目“飛出地”與“飛入地”共享稅收，引導產業(yè)集群發(fā)展。

　　探索

　　怎么保證“干到底”

　　解決政府權力部門化、部門權力個人化

　　海南省繪制的“多規(guī)合一”藍圖法律效力有多大？“多規(guī)合一”改革，能否突破現行的城市規(guī)劃管理方式？如何保障“一張藍圖”干到底？

　　中國城市規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師張兵認為，三亞的“雙修”對上述問題進行了具體探索?，F有的“一張藍圖”，既有對三亞總體生態(tài)格局的保護與管控，又有對山脈、海岸、水系廊道等各系列層面的中觀梳理，還有對建筑、街道等景觀的微觀設計。

　　規(guī)劃團隊參與改造，保證藍圖不走樣。將規(guī)劃作為包含“設計、實施、推進、保障”在內的綜合學科研究，打破過去只重設計、忽視操作的狀況。三亞“雙修”按10年期分階段推進，專家不僅參與設計，也參與項目實施。

　　技術專家與行政單位對接。打破傳統(tǒng)規(guī)劃只管圖、行政只管批、建設只管建的狀況。創(chuàng)新對接模式，采取“行政統(tǒng)籌負責、技術協(xié)同對接”框架：組建聯合領導小組并下設7個工作組，實施中，行政主管單位以項目牽頭，技術專家深入協(xié)助指導，形成立體對接格局。

　　站在全省層面，“‘多規(guī)合一’改革要解決的核心問題是政府權力部門化、部門權力個人化?！泵逭f。

　　毛超峰和王路都認為，現行的行政管理體制和各種規(guī)劃編制的工作機制造成了部門利益分割的局面，由此帶來行政管理上的深層次矛盾，靠精簡審批流程的簡單修改已無法解決，需要中央授權海南，在省域范圍內對現行國家法律法規(guī)的一些條款可以有所突破，探索出一套新的規(guī)劃、新的管理體系，“多規(guī)合一”改革才能釋放出更大的活力。

　　藍圖的法律效力尚待確認，“多規(guī)合一”后的“一張藍圖”又是怎樣操作的呢？

　　在海南基礎地理信息中心，技術科科長熊小青向記者展示了他們用7個月時間搜集和梳理18.92萬份規(guī)劃數據后的成果——海南省“多規(guī)合一”信息數字化管理平臺。

　　這些來自住建、國土等12個行業(yè)部門以及各市縣的各類規(guī)劃數據、圖件圖表、標準規(guī)范等資料，信息總量達6134G，相當于該中心一年半處理的數據量。

　　“各個規(guī)劃所采用的坐標系不盡相同，多達七八種。我們的任務就是把這些五花八門坐標系下的規(guī)劃統(tǒng)一轉換到同一個坐標系下，將一張消除了規(guī)劃矛盾的藍圖裝載到一個審批平臺上，以后項目用地審批有清晰明確的路線圖，就像出門有百度地圖指引一樣。”熊小青說。這個平臺銜接了省市兩級審批系統(tǒng)，囊括了規(guī)劃符合性檢測、項目監(jiān)管及執(zhí)法等服務，一旦發(fā)現項目用地與規(guī)劃不符，會向相應的主管部門發(fā)出執(zhí)法的派單指令，“誰家的孩子誰抱走”。

　　丁式江認為，只有在一個統(tǒng)一協(xié)調的平臺上才能干成事，“試想，以前一塊林地要走多少程序才能變成建設用地，還要先補后占；以后，在一個數字平臺上審批，大家協(xié)調一致了，審批效率自然就會提高?！?/p>

　　“作為生態(tài)省，海南要有森林覆蓋率作為支撐，起碼在守住生態(tài)底線這點上，各部門的思想是統(tǒng)一的?！焙Ｄ鲜×謽I(yè)廳資源處處長包淼認為，當務之急是解決“一張藍圖”的執(zhí)行由誰來監(jiān)督、管理的問題。

　　此次編制全省總體規(guī)劃，海南省改變了過去由政府職能部門主導編制規(guī)劃的做法，成立了加快推進“多規(guī)合一”工作領導小組辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調“多規(guī)合一”改革?！岸嘁?guī)辦”的主要組成人員從省住建、國土、林業(yè)等11個廳局抽調，在不增加編制、不增加領導職數、不增加經費的前提下，創(chuàng)新內部管理機構。

　　羅保銘認為，盡管當前“多規(guī)合一”改革取得了階段性成果，但絕不是完成時，而是現在進行時，需要繼續(xù)解放思想，進一步探索和創(chuàng)新實踐，將繼續(xù)深化改革的重點落在總規(guī)的實施、約束、管理、監(jiān)督、執(zhí)法上，真正實現“一張藍圖干到底”。(本報記者 陳偉光 丁汀 黃曉慧)